Федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется федеральной инспекцией труда в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Комментарий к статье 353 ТК РФ
1. Как отмечают исследователи, контроль относится к числу объективно необходимых явлений общественной жизни (см.: Бессарабов В.Г. Правовая природа и назначение государственного контроля // Правовое регулирование государственного контроля. М., 2012. С. 23) и может быть определен как проверка качества управленческой деятельности посредством сопоставления фактически достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного решениями, постановлениями, нормами и другими нормативными документами (см.: Общая теория управления: Курс лекций. М., 1994. С. 201).
Традиционно выделяются государственный и общественный контроль. Государственный контроль - это деятельность государства в лице уполномоченных им органов по проверке соблюдения законодательства и иных нормативных правовых актов, по использованию средств и собственности, по оценке целесообразности управленческих решений, связанных с проведением государственной, экономической, социальной и экологической политики и затрагивающих интересы граждан, юридических лиц, субъектов РФ и Российской Федерации в целом, а также по устранению и предупреждению различных правонарушений (см.: Бессарабов В.Г. Указ. соч. С. 53).
Контрольная функция исполнительной власти представляет собой сложную и неоднородную юридическую конструкцию, внутри которой используются термины "контроль" и "надзор".
Термин "контроль" употребляется для тех отношений, в которых присутствует подчиненность, и используется тогда, когда его субъекты находятся внутри самой системы исполнительной власти.
Надзор осуществляется по отношению к неподчиненным гражданам и организациям.
К органам государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, относятся следующие.
Прокуратура РФ, осуществляющая государственный надзор за исполнением законодательства на территории РФ в соответствии с Законом о прокуратуре.
Прокуратура РФ - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:
- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
- возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом об Административных Правонарушениях и другими федеральными законами.
Предметом надзора, в частности, являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иных государственных органов.
Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (ст. 21 Закона о прокуратуре).
Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
- требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов: представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
- вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносит представление об устранении нарушений закона.
Должностные лица органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, - руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
2. Согласно Постановлению Правительства РФ от 06.04.2004 N 156 "Вопросы Федеральной службы по труду и занятости" Федеральная служба по труду и занятости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров.
Федеральная служба по труду и занятости осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы.
3. Помимо Федеральной службы по труду и занятости, вопросами охраны труда, здоровья и безопасности лиц, работающих в конкретных отраслях экономики, занимаются федеральные органы исполнительной власти по надзору. К ним могут быть отнесены:
- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), образованная Указом Президента РФ от 20.05.2004 N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти". Ее правовой статус определен Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401;
- Государственный санитарно-эпидемиологический надзор - осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; направлен на предупреждение, обнаружение и пресечение нарушений законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания.
Государственный надзор осуществляют следующие органы:
а) Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы;
б) Федеральное медико-биологическое агентство и его территориальные органы - в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях Российской Федерации по перечню, утверждаемому Правительством РФ;
в) структурные подразделения Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной службы исполнения наказаний, Главного управления специальных программ Президента РФ и Управления делами Президента РФ соответственно в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения в пределах своей компетенции - Положение о Федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476.
4. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в т.ч. государственного контроля в подведомственных органам местного самоуправления организациях (ст. 20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Минэкономразвития России Приказом от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" утвердил типовую форму заявления о согласовании органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Органы прокуратуры осуществляют учет проводимых органами государственного контроля (надзора) внеплановых выездных проверок, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок (ч. 19 ст. 10 Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей).
Другой комментарий к статье 353 ТК РФ
§ 1. В 1998 г. Россия ратифицировала Конвенцию МОТ N 81 об инспекции труда в промышленности и торговле (1947 г.) (далее - Конвенция МОТ N 81) (Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 58-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1698) и тем самым обязалась иметь систему инспекций труда, инспекторы которых обязаны обеспечивать соблюдение трудового законодательства, включая нормы об охране труда. Это должны быть государственные органы, персонал которых состоит из государственных служащих (ст. 6 данной Конвенции).
§ 2. Сегодня государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, является важнейшим правовым институтом трудового права, одним из основных способов защиты трудовых прав работников.
Под функциями по контролю и надзору понимаются, в частности: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, регистрации актов, документов, прав, объектов.
Указанный надзор и контроль осуществляется системой государственных органов, обеспечивающих закрепленные в ч. 1 ст. 45 Конституции РФ нормы о гарантированности государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. Обязанность такой защиты реализуется в деятельности Конституционного Суда РФ. Конституционное производство обеспечивает применение и толкование конституционных и иных правовых норм о правах и свободах человека и гражданина, обязательных для органов государственной власти.
§ 3. Принципы и порядок осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, являются предметом ведения федеральных органов государственной власти (см. ст. 6 ТК).
В статье 353 ТК указывается круг органов, которые вправе осуществлять государственный контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства, сфера их влияния. Это федеральная инспекция труда, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях экономики России, Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом.
Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472) в ст. 1 целью деятельности прокуратуры называет защиту прав и свобод человека и гражданина. Весь правоохранительный механизм государства, который в настоящее время постепенно реорганизуется и совершенствуется, подчинен этой цели. В соответствии с процессуальным законодательством РФ органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью решений, выносимых судами общей юрисдикции по трудовым спорам.
При осуществлении надзора за исполнением законов и иных нормативных правовых актов трудового законодательства органы прокуратуры не подменяют другие надзорно-контрольные органы, перечисленные в ст. 353 ТК и осуществляющие свои функции в соответствии с законом.
§ 4. При рассмотрении вопроса об органах, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, следует учитывать изменения, произошедшие в структуре федеральных органов исполнительной власти в связи с принятием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 20 мая 2004 г.). В соответствии с этим Указом в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Указом Президента РФ определены также функции этих органов исполнительной власти, включая функции по обеспечению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Деятельность органов, полномочных осуществлять государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, распространяется на всех работодателей независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.
§ 5. В Федеральном законе "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (ст. 20) предусмотрено, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, требований по охране труда осуществляется федеральной инспекцией труда - единой централизованной системой государственных органов.
Государственная инспекция труда действует на основании Положения о ней, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 января 2000 г. N 78 "О федеральной инспекции труда" (СЗ РФ. 2000. N 6. Ст. 760). Это единая федеральная централизованная система государственных органов надзора и контроля, которая с 2004 г. действует в системе Федеральной службы труда и занятости, подведомственной Минздравсоцразвития РФ. Государственная инспекция труда (далее - Гострудинспекция) осуществляет надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и правил охраны труда во всех организациях, у всех работодателей на территории Российской Федерации.
§ 6. Наряду с Гострудинспекцией государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности входит в функции специализированного федерального надзора: Госгортехнадзора, Госсанэпиднадзора, Госэнергонадзора, Госатомнадзора - каждого в своей сфере действия. Действуют они в соответствии с утвержденными о них Положениями (см. комментарии к ст. 366 - 369 ТК).
§ 7. Часть 4 ст. 353 ТК предусматривает, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства. Действуют они как единая федеральная централизованная система на основании ст. 129 Конституции РФ и Закона РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 8. Ст. 366).