В целях согласования интересов работников (их представителей), работодателей (их представителей) и государства по вопросам регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать условия для участия соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений (в случаях, когда такие комиссии на соответствующем уровне социального партнерства не образованы, - соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов) и объединений работодателей) в разработке и (или) обсуждении проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, программ социально-экономического развития, других актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере труда в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, соглашениями.
Проекты законодательных актов, нормативных правовых и иных актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере труда, а также документы и материалы, необходимые для их обсуждения, направляются на рассмотрение в соответствующие комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (соответствующим профсоюзам (объединениям профсоюзов) и объединениям работодателей) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, принимающими указанные акты.
Решения соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений или мнения их сторон (заключения соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов) и объединений работодателей) по направленным им проектам законодательных актов, нормативных правовых и иных актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, принимающими указанные акты.
Комментарий к статье 35.1 ТК РФ
1. Комментируемая статья направлена на создание гарантий участия органов социального партнерства в формировании и реализации государственной политики в сфере труда.
2. Часть 1 статьи практически закрепляет право комиссий по регулированию социально-трудовых отношений или (в случае их отсутствия) соответствующих профсоюзов (их объединений) и объединений работодателей на участие в разработке и (или) обсуждении трех видов правовых актов: нормативных правовых актов (в т.ч. законопроектов); программ социально-экономического развития; иных правовых актов.
С этим правом корреспондирует обязанность государственных органов (федеральных и региональных) и органов местного самоуправления обеспечить условия для его реализации.
3. Порядок участия в разработке и обсуждении указанных правовых актов в общих чертах определен ч. ч. 2 и 3 комментируемой статьи. Проекты соответствующих правовых актов направляются в комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, а при их отсутствии - профсоюзам (объединениям профсоюзов) и объединениям работодателей. Последние принимают решения, отражающие их мнение по поводу представленных проектов, замечания и предложения, и доводят их до сведения органов, разработавших соответствующие проекты.
Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны рассматривать и учитывать решения органов социального партнерства (или социальных партнеров).
Более детально порядок участия трехсторонних комиссий (при их отсутствии - профсоюзов и объединений работодателей) в разработке правовых актов должен быть определен федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями. Заключенные в последние годы отраслевые соглашения содержат соответствующие положения. Так, в Отраслевом соглашении по угольной промышленности Российской Федерации на период с 1 апреля 2013 г. по 31 марта 2016 г. нашло отражение обязательство сторон принимать участие в обсуждении вопросов социально-экономического развития угольной промышленности, проблем реализации мероприятий социального блока реструктуризации угольной промышленности и принятии по ним соответствующих решений на совещаниях и других мероприятиях, проводимых в министерствах, ведомствах, учреждениях как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации, администрациях шахтерских городов (поселков) (п. 2.13).
Соответствующие положения уже предусматриваются и законами субъектов Российской Федерации. Например, Закон Республики Дагестан от 15.11.2011 N 71 "О социальном партнерстве в Республике Дагестан" содержит специальную норму (ст. 14), предусматривающую направление проектов законов и иных нормативных правовых актов Республики и муниципальных нормативных правовых актов в сфере труда в соответствующие комиссии по регулированию социально-трудовых отношений для рассмотрения и принятия по ним решений. Решения комиссий подлежат обязательному рассмотрению.
4. Процедура реализации права на участие в формировании государственной политики должна разрабатываться применительно к:
- Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (РТК);
- региональным трехсторонним комиссиям по регулированию социально-трудовых отношений;
- территориальным трехсторонним комиссиям по регулированию социально-трудовых отношений;
- отраслевым (межотраслевым) комиссиям по регулированию социально-трудовых отношений, действующим на федеральном уровне;
- отраслевым (межотраслевым) комиссиям по регулированию социально-трудовых отношений, действующим на региональном уровне;
- отраслевым (межотраслевым) комиссиям по регулированию социально-трудовых отношений, действующим на территориальном уровне;
- объединениям региональных профессиональных союзов, действующим на федеральном уровне;
- региональным объединениям (ассоциациям) организаций профсоюзов;
- региональным профессиональным союзам;
- территориальным организациям профсоюзов;
- общероссийским отраслевым (межотраслевым) объединениям работодателей;
- региональным объединениям работодателей;
- региональным отраслевым объединениям работодателей;
- территориальным объединениям работодателей;
- территориальным отраслевым объединениям работодателей.
С учетом того, что в соответствии со ст. 35 ТК правовое положение комиссий, созданных на региональном и территориальном уровнях, определяется законодательством субъектов РФ, федеральным законодательством могут быть предусмотрены лишь общие гарантии, обеспечивающие реализацию ими рассматриваемого права. Детальная процедура их взаимодействия с органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления должна определяться региональным законодательством. Это в полной мере относится и к профсоюзам (их объединениям) и объединениям работодателей, действующим на указанных уровнях.
5. В силу специфики законотворческой деятельности и уровня ее осуществления основным партнером палат Федерального Собрания РФ должна быть РТК. В тех случаях, когда принимаемый в сфере труда или социального развития законопроект является кодифицированным актом или затрагивает интересы работников нескольких отраслей (сфер экономической деятельности), видимо, целесообразно привлечение к его обсуждению не только РТК, но и отраслевых (межотраслевых) комиссий либо соответствующих объединений профсоюзов и работодателей.
Очевидно, взаимодействие на этом уровне должно осуществляться путем предоставления соответствующим комиссиям, профсоюзам и объединениям работодателей информации о готовящихся проектах законов и привлечения их к обсуждениям в виде парламентских слушаний, заседаний профильного комитета и т.п.
6. Правительство РФ принимает в силу указания ТК ряд нормативных правовых актов с учетом мнения РТК. С этой комиссией оно должно взаимодействовать в ходе подготовки и обсуждения программ социально-экономического развития и постановлений в сфере труда, рассматривая решения Комиссии по конкретным проектам нормативных и иных правовых актов. Что касается отраслевых (межотраслевых) комиссий (в случае их отсутствия - соответствующих объединений профсоюзов и работодателей), то они могут привлекаться к обсуждениям программ социально-экономического развития и постановлений, которые затрагивают интересы работников и работодателей соответствующей отрасли (сферы экономической деятельности).
Другой комментарий к статье 35.1 ТК РФ
§ 1. Статья 35.1 новая в тексте Трудового кодекса. Она посвящена участию органов социального партнерства в формировании и реализации государственной политики в сфере труда, т.е. по существу определяет их полномочия, которые затем реализуются в разных формах (внесение предложений, рассмотрение проектов документов, разработанных государственными органами и органами местного самоуправления, участие в их обсуждении, включение наиболее существенных положений этих проектов и самих документов в содержание соглашений и др.).
§ 2. В ч. 1 данной статьи названы:
1) цели такого участия - согласование интересов работников (их представителей), работодателей (их представителей) и государства по вопросам регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений;
2) органы, которые призваны обеспечить достижение этих целей, - органы государственной власти (федеральные и субъектов РФ) и органы местного самоуправления;
3) органы социального партнерства, участвующие в этой работе, - комиссии по регулированию социально-трудовых отношений;
4) представители работников и работодателей (в случаях отсутствия соответствующих комиссий) - соответствующего профсоюза (объединения профсоюзов) и объединения работодателей;
5) круг актов, к разработке и обсуждению проектов которых должны быть привлечены органы социального партнерства: а) законодательные акты; б) иные нормативные правовые акты; в) программы социально-экономического развития; г) другие акты органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере труда;
6) порядок участия органов социального партнерства в этой работе, который устанавливается Трудовым кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, соглашениями.
Таким образом законодательно обеспечивается участие органов социального партнерства в формировании и реализации государственной политики в сфере труда на трех уровнях: федеральном, региональном (субъектов РФ) и территориальном (местного самоуправления).
Очевидно, что и на уровне федеральных округов следует обеспечить участие органов социального партнерства в формировании и регулировании государственной политики в сфере труда - по аналогии с тем, что предусмотрено в ч. 1 ст. 35.1 ТК.
§ 3. Часть 2 ст. 35.1 ТК возлагает на государственные органы и органы местного самоуправления определенные обязанности по обеспечению участия органов социального партнерства в формировании и реализации государственной политики в сфере занятости.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, которые принимают акты, относящиеся к сфере труда, должны направлять соответствующим комиссиям по регулированию социально-трудовых отношений (соответствующим профсоюзам (объединениям профсоюзов), объединениям работодателей): а) проекты законодательных актов, нормативных правовых и иных актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере труда; б) документы и материалы, необходимые для их обсуждения.
Отсюда можно сделать вывод, что без рассмотрения проектов указанных актов органами социального партнерства на соответствующем уровне выражения ими мнения по ним и доведения его до сведения органа, намеревающегося принять такой акт, данный акт приниматься не может. Иначе будет нарушена ст. 35.1 ТК.
§ 4. Это подтверждает текст ч. 3 ст. 35.1 ТК. В ней предусмотрена обязательность рассмотрения органами государственной власти или органами местного самоуправления, принимающими акты в сфере труда, решений соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений или мнений их сторон (заключений соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов), объединений работодателей) по направленным им проектам. Обязательность учета мнения органов социального партнерства в данном случае не предусмотрена, но это не означает, что их мнение не учитывается. Профсоюзы (их объединения), объединения работодателей выражают интересы сторон трудовых отношений (работников и работодателей), согласование которых с интересами государства необходимо для проведения обоснованной социально ориентированной государственной политики, прежде всего в сфере труда.
Следует обратить внимание на неточность формулировки ч. 3 ст. 35.1 ТК. В ней упоминаются профсоюзы (объединения профсоюзов), объединения работодателей в качестве сторон комиссий по регулированию социально-трудовых отношений. Часть 1 той же статьи указывает на необходимость их участия в формировании и реализации государственной политики в сфере труда, если не создана соответствующая комиссия. Очевидно, что профсоюзы (объединения профсоюзов), объединения работодателей должны быть поставлены в известность о готовящихся проектах актов в сфере труда и тогда, когда они являются сторонами указанных комиссий, и когда комиссия не создана.
§ 5. Статья 35.1 ТК вобрала в себя с некоторыми уточнениями основные идеи и положения, содержащиеся в ст. 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности". В ней предусмотрено, что проекты законодательных актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются федеральными органами государственной власти с учетом предложений общероссийских профсоюзов и их объединений (ассоциаций).
Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов.
Профсоюзы вправе выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов, касающихся социально-трудовой сферы.
§ 6. Инициатива в принятии того или иного акта в сфере труда может исходить как от государственных органов, органов местного самоуправления, так и от сторон или органов социального партнерства - профсоюзов (их объединений), объединений работодателей, комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
К сожалению, правом законодательной инициативы на федеральном уровне профсоюзы, объединения работодателей не обладают. В ряде субъектов РФ профсоюзы таким правом наделены.